מתווה הגז: השאלות החשובות, וגם התשובות

{הערה: נושא הגז זוכה לסיקור נרחב מאד באמצעי התקשורת ובכל זאת, רובנו די מבולבלים.

טור זה הינו ייחודי ומיוחד במובן הזה, שכותב המאמר אינו מייצג אף צד בעניין, ומשתדל להציג את הדברים כפי שהם, ללא כל משוא פנים. כל הנתונים החשובים מונחים על השולחן, והדיון נערך בשפה פשוטה וקליטה לכל}

אחת הבעיות בוויכוח הגדול סביב נושא הגז, היא שכל אחד מהצדדים טוען שיש צד אחד שצודק לגמרי, וצד אחר שטועה לחלוטין. הבעיה השנייה היא שהרבה מאד (והרבה מדי) אנשים קודם כל גיבשו את עמדתם, ורק אח"כ טרחו ללמוד את הנושא. והבעיה השלישית: אנשים סבורים בטעות שכל מה שצד אחד מרוויח, זה בהכרח בא על חשבון הצד השני (כלכלה איננה משחק סכום אפס).

כדי להבין את המצב האמיתי, בואו ננסה לענות, מאד בקצרה, על כמה שאלות חשובות.

מהם שדות הגז?

בשנים האחרונות התגלו סמוך לחופי ישראל (כ 100 ק"מ) מס' מאגרי גז טבעי (או שדות גז), שהגדולים ביניהם הם "תמר" ו"לוויתן". "תמר" הינו שדה פעיל החל מ 2013, ואילו "לוויתן" עדיין בפיתוח (גודלו בערך פי 2 מ"תמר"). הסערה הציבורית נסובה על עתיד "לוויתן" והשדות האחרים, בהיבטים של מבנה הבעלות, ומחיר הגז העתידי לצרכנים.

מי מחזיק בבעלות על שדות הגז?

הגז שייך למדינת ישראל ואילו שותפות הגז (היזמים) קיבלו זיכיון לחפש, לפתח, להפיק ולמכור את הגז בתנאים מסוימים. מאחר ולשלוש חברות מסוימות יש שליטה (רוב באחוזי הבעלות) בשני המאגרים הגדולים, "תמר" ו"לוויתן", נוצר כאן מעין מונופול.

מיהם הצרכנים?

מתקנים תעשייתיים לרבות תחנות כח של חברת חשמל, תחנות כח פרטיות, מפעלים וכדומה. האזרחים מושפעים ממחיר הגז בעקיפין: דרך מחיר החשמל ודרך מחירי המוצרים.

על מה בדיוק נסוב הוויכוח הגדול בין מצדדי ההסכם המתגבש ("מתווה הגז") ובין מתנגדיו?

על שני דברים עיקריים: הסכמה על מחיר התקרה של הגז לצרכנים ודרישה לפירוק המונופול.

חברות הגז טוענות שתקרת המחיר הנוכחי (כ 6 דולר ליחידת אנרגיה) נמוכה מרוב המקומות בעולם ואילו המתנגדים טוענים שזהו מחיר גבוה ביחס למקובל בעולם, מי צודק?

האמת היא, שאף אחד !

מדוע? משום שהמחיר עצמו אינו רלבנטי. מה שאולי חשוב זה היחס בין המחיר ובין עלות ההפקה. עלות הפקת הגז משתנה מאד ממקום למקום, וזאת משום שבכל מקום ישנם תנאים גיאולוגים שונים ומרחקים שונים מהמאגר לצרכנים היבשתיים. קשה יותר ויקר יותר להפיק גז במים עמוקים (ישראל למשל) מאשר פצלי גז ממאגר יבשתי (ארה"ב למשל). לעומת זאת, זול יותר להפיק גז במים עמוקים ולהוביל אותו לחוף יחסית קרוב (ישראל), מאשר להפיק גז במימי אוסטרליה, ולהוביל אותו בצורה נוזלית לסין או יפן. בהקשר זה, גם ההשוואות לגז המצרי או לגז מ"ים תטיס" בעבר לא מועילות במיוחד.

ובכל זאת, הגז הישראלי זול יותר מרוב מדינות המערב (לעתים אפילו זול בהרבה), ויקר יותר מארה"ב (מאגרים יבשתיים), ומס' מדינות בעולם שלישי (עלויות ובירוקרטיה פחותים בהרבה).

האם היחס הגבוה מאד בין המחיר הנוכחי (כ 6 דולר) לעלות ההפקה העומדת על כ 0.5 דולר, מלמד על כך שמדובר ב "שוד" מצד שותפות הגז?

לא בהכרח.

מדוע? משום שיש לקחת בחשבון גם את עלות פיתוח המאגר, עוד לפני הפעלתו. ב"תמר" זה היה משהו כמו 4.5 מיליארד דולר בעוד ב"לוויתן זה בערך 7 מיליארד דולר (מתוכם עד כה הושקעו כבר כ 3). את ההשקעה הזו צריך היזם (כלומר, שותפות הגז) להחזיר תוך זמן סביר (תקופה זאת נקראת: "תקופת החזר") ע"י ההכנסות ממכירת הגז. ברור למשל שאילו עלות פיתוח "לוויתן" הייתה רק 3.5 מיליארד דולר, יכלו שותפות הגז להוריד את המחיר נניח, ל 3-4 דולר. ישנה מחלוקת מסוימת בנוגע לעלות פיתוח "ליוויתן" (האם באמת צריך להשקיע עוד 4 מיליארד דולר או פחות) אבל, זו לא צריכה להיות בעיה גדולה לרכז מס' הצעות "עד המפתח" (Turnkey) מקבלני הנדסה גדולים כדי לקבל הערכה סבירה.

אז איך יודעים אם מדובר ב"שוד הגז", או שמא העסקה היא הוגנת כלפי היזמים?

בעולם הפרויקטים, במקום תקופת החזר, מקובל יותר לדבר על שיעור התשואה ליזם או במלים פשוטות: שיעור הרווח השנתי על ההשקעה בפרויקט (בעגה המקצועית, IRR). התשואה אמורה לשקף את הסיכונים שרואה היזם בתחילת הפרויקט (לרבות האפשרות שלא יימצא גז, כפי שכבר קרה בעבר). לכן, הגיוני להתבונן בפרויקטים אחרים בעולם בהיקף ורמת סיכון דומים לזה של "לוויתן" כדי שנוכל להשוות. התשואה הצפויה ב"לוויתן" היא כ 20%. 
ומה מקובל בעולם?

אז זהו, כאן ישנו פער עקרוני מהותי ביותר בין הערכת שני הצדדים: העבודה שנעשתה ע"י סרג'יו אסקארי, עבור ועדת ששינסקי (ועדה מטעם הממשלה), התבססה על מחקר של פרופ' פינדיק שהראה שהתשואה המקובלת בעולם הגז נעה בסביבות ה 10%, ולכן במקרה של "ליוויתן" אכן מדובר ב"גזילה" ויש להוריד את המחיר לאלתר.

אבל, שותפות הגז טוענות שאסקארי וששינסקי שגו בהבנת המחקר וה 10% שהם מצטטים זה לא התשואה אלא מחיר ההון המשוקלל של הפירמה (בעגה המקצועית, WACC) שהינו נמוך משמעותית מהתשואה בפרויקטים. ע"פ שותפות הגז, מתוך אותו מחקר עצמו, התשואה בעולם היא מעט מעל 20% כך שהמחיר הנוכחי הוא הוגן.

אין ברשותי את הדו"ח המקורי ולכן אינני יודע אצל מי הטעות אבל, זו לא צריכה להיות בעיה עבור הממשלה למצוא ולבדוק. זו נקודת מחלוקת מהותית ביותר ויש לסיים את ה"חקירה" הזו במהירה. כל הוויכוח על המחיר עומד על העניין הזה.

הערה: למי שרוצה להתעמק בסוגיית הסיכון וחישוב התשואה הנאותה, יש לשים לב שפרויקט הפקת הגז נעשה במס' שלבים עיקריים: סקר גיאולוגי, קידוח בארות ניסיון ("אקספלורציה"), ולבסוף פיתוח המאגר עד להפקה מסחרית. בכל שלב נדרשת השקעה כספית אחרת אשר הולכת וגדלה ככל שהפרויקט מתקדם. גם גובה הסיכון הולך ומשתנה עם הזמן. ברור למשל, שהסיכון לאי מציאת הגז אינו חל על סה"כ ההשקעה בפרויקט אלא רק על ההשקעה שנעשתה עד לאקספלורציה, משום שאם תגלית הגז אינה משכנעת (כלומר אין וודאות נאותה באשר לכמות, איכות וכדאיות כלכלית), אז לא ממשיכים בפרויקט.

מכל מקום, הערכת התשואה הנאותה לפרויקטים מסוג זה, כפי שעשה למשל פרופ' פינדיק, צריכה לקחת בחשבון את הדברים האלו ואם המחקר שלו רלבנטי לפרויקט "לוויתן", אז אפשר להתייחס אליו כמקור ייחוס.

מה בנוגע לסוגיית הייצוא. מה נכון יותר, לאפשר לשותפות הגז ייצוא נרחב או לא?

לייצוא ישנם יתרונות וחסרונות. 

מצד אחד, ייצוא עשוי להוביל לפגיעה פוטנציאלית בביטחון האנרגטי של ישראל משום שע"פ הדעה הרווחת בקרב גיאולוגים שונים, אין בשטחי ישראל עוד מאגר בסדר גודל של "לוויתן" ואם כך המצב, אז ייצוא יקטין ויגביל באופן משמעותי את עתודות הגז של ישראל.

מצד שני, שותפות הגז טוענות שללא ייצוא אין הצדקה כלכלית לפיתוח "לוויתן". גם "ועדת צמח" (ועדה של משרד האנרגיה) טוענת כך.

אגב, מאחר ומתווה תקבולי המס מהייצוא הינו סבוך, לא ברור (לי לפחות) מהו בדיוק גובה ההכנסות של המדינה ממסים על ייצוא ובאיזה טווח זמן.

השוק בארץ קטן. האם במקרה של עודפי גז גדולים יכול להיות ששותפות הגז יעדיפו לייצא את הגז במחיר נמוך יותר מאשר בארץ?

לא, בגלל "תקרת המחיר הכפולה". המתווה הנוכחי קובע שהמחיר בארץ יוצמד למחיר הייצוא רק כלפי מטה כלומר, אם למשל המחיר לאירופה יהיה נמוך יותר מ 6 דולר (בערך), אז המחיר בארץ יוצמד למחיר לאירופה אבל אם המחיר באירופה יהיה נאמר 7-8 דולר, אז המחיר בארץ עדיין יישאר מתחת ל 6 דולר.

האם זה נכון שיש לזרז את חתימת ההסכם המתגבש ("מתווה הגז") כדי ש "לוויתן" יוכל להתחיל לספק גז לישראל?

כרגע אין מחסור אמיתי בגז משום ששדה "תמר" כבר פועל ויספק גז למשק הישראלי ב 20 שנה הבאות.

אבל, מאחר וחברת החשמל ויצרני חשמל פרטיים עוברים בהדרגה לשימוש בגז, ישנו צורך במה שמכונה "יתירות": גיבוי לאספקת גז במקרה של תקלה בשדה "תמר" שתשבית את ההפקה למשך למעלה משבוע. תקלות כאלו כבר התרחשו בעולם וישנה סבירות להתרחשות כזו גם בארץ. נפח הגיבוי הנוכחי עשוי לא להספיק. לעומת זאת, שדה "לוויתן", בגלל גודלו העצום, בהחלט יכול לתת את המענה לצורך הזה.

לממשלה יש גם מס' סיבות טובות אחרות לקדם את המתווה: א. ככל שיוקדם מועד הפעלת "לוויתן", כך יקדימו להגיע תקבולי המס ממנו (תוספת נאה לתקציב המדינה) ב. ככל שיוקדם מועד ההפעלה, כך הרווחיות של היזמים תהיה גבוהה יותר (משום שפיתוח המאגר כבר החל), מה שמחזק את עמדת הממשלה במחלוקת עם היזמים על המחיר.

האם אי אפשר להשיג "יתירות" ובטחון אנרגטי פשוט ע"י הנחת קו צינור נוסף ממאגר "תמר"?
כרגע ישנו רק צינור אחד מ"תמר" והנחת צינור שני אמנם יכולה להועיל, אבל רק עד גבול מסוים. זאת משום שהשימוש בצינור השני יכול לתת מענה למצב של תקלה בצינור (הראשון), אבל זה לא יעזור במקרה של תקלה באסדה עצמה (רעידת אדמה, תקלה טכנית, וכו'), מאחר ויש רק אסדה אחת אשר נמצאת באזור גיאוגרפי מסוים.

האם שותפות הגז יכולות לנצל את העובדה שהן מונופול ולדחות במכוון את פיתוח "ליוויתן" בכדי להפיק רווחים מופרזים מ"תמר" שבבעלותן?

לא ממש. ההסכם הנוכחי קובע לוח זמנים מחייב למועד הפעלת "ליוויתן" (2019).

שותפות הגז התקוממו בעבר נגד המלצות ועדת ששינסקי להקפיץ את שיעור המס (רטרואקטיבית) על הרווחים ממשהו כמו 20% ל 60%, בטענה שזה יביא לירידה ברווחיות שלהן. עם זאת, למרות שההמלצות אומצו בסופו של דבר במלואן, החליטו השותפות בכל זאת להמשיך בפיתוח "לוויתן". האם אין כאן רדיפת בצע?

לא בטוח.

מנקודת המבט של היזמים, וגם ע"פ תורת המימון, יש הבדל גדול מאד בין המצב בתחילת המיזם (או הפרויקט), כלומר לפני החיפושים, ובין המצב היום. בראשית הדרך, המיזם עמד על סיכון גבוה בין היתר משום שהגז עדיין לא נמצא (ואף לא הייתה ידועה כמותו, איכותו, והמשתנים הגיאולוגים). היום, מאחר ואי הוודאויות האלו כבר הוסרו וחלק גדול מעלות פיתוח המאגר כבר הושקעה, אז מבחינה כלכלית עדיף להשלים את הפיתוח ולהפיק גז, גם בתנאי מכירה פחות טובים. ע"פ תורת המימון, הרווחיות חייבת לשקף את הסיכון, ושיעור הסיכון הרלבנטי הוא זה שהיה בתחילת המיזם, ולא כעת.

שותפות הגז טוענות שמדיניות הממשלה "מרחיקה" יזמים מכאן. האם זה נכון?

מה ש"מקרב" או "מרחיק" יזמים מפה וגם מכל מקום אחר בעולם זה בעיקר התשואה והוודאות העסקית.

לגבי התשואה, כבר הסברנו קודם. המחלוקת עומדת על נתון מסוים שכאשר נבין אותו נדע אם המחיר הנוכחי הוגן מצד היזמים, או לא.

באשר לוודאות העסקית, הנקודה הקריטית היא, שזה נמדד ע"י מוסדות בינלאומיים כגון הבנק העולמי. מוסדות אלו משקללים מס' פרמטרים לרבות מצב גיאופוליטי, בירוקרטיה, וודאות מיסויית ושלטונית.

מצבה הגיאופוליטי של ישראל אינו מזהיר אבל גם מצבה של מצריים למשל אינו מזהיר ובכל זאת ישנם יזמים המתעניינים בחיפוש גז שם. בירוקרטיה ממשלתית יש בכל מקום במערב. זה לא שבארה"ב אתה מקבל זיכיון לקידוח גז במפרץ מקסיקו תוך שבועיים. עם זאת, אפשר וצריך לייעל בהרבה את מנגנוני השלטון כאן.

בהיבט הוודאות המיסויית והשלטונית, שינויים רטרואקטיביים אינם רצויים, ומעמידים את ישראל במקום נמוך במדרג העסקי שכן אי יציבות שלטונית בנוגע למיסים ותמלוגים גורמת, בין היתר, לקשיי מימון עבור היזמים והמשקיעים. בנקודה הזו הממשלה חייבת להשתפר ואחת האפשרויות היא, לעשות עבודה יותר מקיפה ויסודית לפני מתן רישיונות וזיכיונות בפרויקטי תשתית גדולים.

האם מונופול גז זה דבר בעייתי?

לא בהכרח. מונופול שפועל בתנאים הוגנים ומבוקרים יכול להיות פתרון סביר.

דווקא "פתיחת השוק לתחרות" לא בטוח שתועיל. מדוע? כי בשוק קטן כמו ישראל הכנסת שחקנים נוספים יכולה להביא לעלייה במחירים, הואיל ובמצב זה כל שחקן צריך להקים את תשתיות ההפקה שלו בנפרד, מה שעשוי לייקר.

ישנה טענה החוזרת ונשמעת, שחברות הגז ביצעו עבירה פלילית כאשר לא ביקשו פטור מהסדר כובל, מה שגם הופך את המונופול לבלתי חוקי. האם זה נכון?
ישנן טענות בקשר לעבירות פליליות מסוגים שונים אותן ביצעו לכאורה שותפות הגז לרבות: אי בקשת פטור מהסדר כובל, הפרת הסכם הזיכיון, אחזקת יתר של רישיונות, הפעלת קרטל, קונספירציה ושוחד של עובדי ציבור. אז ככה: אין בידי כל ראיות בעניין ואין באפשרותי לגבש כל עמדה בנושא. מה שאני כן יודע להגיד זה שיש בישראל מערכת שלטון חוק (משטרה, פרקליטות, בתי משפט), ומי שכל כך בטוח שבוצעה עבירה על החוק ע"י איזשהו צד בעניין (שותפות הגז, ממשלה, אחר), יואיל נא להגיש תלונה על מנת שהאמת אולי תצא לאור.

האם ישנו מתווה חלופי, שיבטיח מחירים נמוכים יותר עבור הצרכנים?

כן. אפשר להציע לשותפות הגז לעשות סוג של "אקזיט".

מה זה אומר? יציאה למכרז חדש על הבעלות על "לוויתן" והזכות להפיק ממנו גז. היזם שיזכה, יצטרך להציע סכום נאה לשותפות הגז הנוכחית בעבור רכישת הזיכיון ופיתוח המאגר עד כה. סכום זה צריך להיות גבוה בהרבה ממה שהשותפות השקיעה. למשל, אם עד כה הושקע 3 מיליארד דולר, סכום הרכישה יוכל לעמוד על משהו כמו 4-4.5 מיליארד דולר. זהו "אקזיט" יפה מאד עבור שותפות הגז הנוכחית שתקבל 1-1.5 מיליארד דולר במזומן.

במקביל, יצטרך היזם החדש גם להציע מחיר אטרקטיבי עבור הצרכנים, נניח 4.5 דולר (במקום המחיר הנוכחי 6).

למה כל זה משתלם ליזם החדש? הרי הרווחיות שלו תקטן משמעותית יחסית לשותפות הנוכחית. נכון, אבל שכפי שהוסבר קודם לכן, שיעור הסיכון כעת בפרויקט הינו נמוך בהרבה מהשיעור המקורי, ולכן גם רמת הרווחיות (או התשואה) לה מצפה היזם כעת היא נמוכה משמעותית, נניח 10% תשואה במקום 20% המקורי.

זאת הפואנטה. כולם מרוויחים: שותפות הגז עשו "אקזיט" נאה של איזה 1.5 מיליארד דולר, הצרכנים משלמים 4.5 דולר ליחידת אנרגיה במקום 6, והבעלים החדש של מאגר הגז מרוויח 10% בסיכון יחסית קטן.

כמובן, כל זה תלוי בנכונותן של שותפות הגז לעשות "אקזיט" ובתנאים האלה, וגם ביכולת לנהל מכרז חדש שיוביל לתוצאות הרצויות. בנוסף, מתווה כזה יוביל לעיכוב בהפעלה של "לוויתן" ויש לכך גם משמעויות אחרות בהיבט הלאומי כפי שנדון קודם לכן.

ולסיום, הן שותפות הגז, והן ממשלת ישראל אומרים שהגז שנמצא הוא מעין "מתנה" עבור כולנו. האם זה נכון?

אז זהו שבחיים אין ארוחות חינם, ואין גם מתנות כך סתם.

ראשית כל, במחיר המסתמן במתווה הגז הנוכחי, יוצא שהגז הוא לא כל כך זול. שנית, גז (כמו פחם ונפט) הוא משאב מתכלה, וכל הגז שנמצא ויימצא בסוף ייגמר – מה לעשות. שלישית, קידוחי גז בלב ים כמו גם הנחת תשתית ארצית לטיפול והולכת גז כרוכים בסיכונים ביטחוניים ובטיחותיים כאחד ורביעית, הגז אינו באמת "ירוק" וידידותי לסביבה כפי שמציגה תעשיית הגז (וגם ממשלת ישראל) וכפי שהציבור נוטה לחשוב (הידעתם למשל שהשימוש בגז טבעי גורם להתחממות גלובלית?). אנרגיות מתחדשות כמו שמש למשל הן בלתי נדלות, בטוחות יותר, וידידותיות לסביבה בהרבה.

דוגמה מספרית: כדי לספק את כל צריכת החשמל בישראל (24 שעות ביממה) באמצעות אנרגיית שמש בלבד, דרוש שטח קרקע בסדר גודל של 800 קמ"ר בנגב (פחות מריבוע של 30 ק"מ על 30 ק"מ), שזה פחות מ 4% משטח הקרקע בישראל.

לדעתי, ישראל אינה צריכה להתבסס על הגז בבניית הביטחון האנרגטי שלה לטווח ארוך. כאמור, כל הגז הזה ייגמר, מתישהו. הכיוון הנכון הוא התייעלות אנרגטית ומעבר לאנרגיות מתחדשות. במקרה זה יש גם הרבה פחות קשיים עסקיים, משפטיים, ורגולטוריים שכן לאף אחד אין מונופול על השמש או הרוח. ואגב, אין כל צורך להמציא את הגלגל. פתרון מהסוג הזה כבר מבוצע הלכה למעשה במדינות רבות כמו גרמניה.

אז מה המסקנה?
שצריך לתת גז ולעבור לאנרגיות מתחדשות...

גז טבעי בישראל: גם זה ייגמר בסוף.